[공공입찰 분석] 지자체 음식물 자원화 사업 수의계약 실태와 문제점

수의계약에 쏠린 지자체 음식물 자원화 사업, 문제는 어디서 시작되었는가?

지방자치단체의 음식물 쓰레기 처리 문제는 단순한 행정 과제가 아닙니다. 음식물 폐기물은 전체 생활폐기물의 약 30%를 차지하며, 그 처리 비용은 지자체 예산에서 큰 비중을 차지합니다. 이에 따라 전국 지자체들은 음식물 쓰레기를 퇴비화, 사료화, 바이오가스화 등 자원화 형태로 처리하는 민간 위탁 사업을 진행하고 있습니다. 그런데 이 과정에서 특정 계약 방식, 특히 수의계약의 반복적 활용이 공공성 훼손과 불공정 경쟁을 초래하고 있다는 비판이 꾸준히 제기되고 있습니다.

일반적으로 지자체는 「지방계약법 시행령」 제25조에 따라 ‘부득이한 경우’나 일정 금액 이하의 사업에 대해 수의계약이 가능하도록 되어 있습니다. 하지만 현실에서는 ‘긴급성’ ‘지역 업체 보호’ ‘사업 연속성’이라는 이유로 수의계약이 반복되며 사실상 특정 업체에게 사업권이 고정적으로 배분되는 구조가 나타납니다. 이로 인해 수년간 같은 업체가 같은 사업을 독점하다시피 운영하는 경우가 많아졌고, 입찰을 통한 경쟁은 유명무실해지거나 배제되었습니다.

실제로 2023년 한국지방행정연구원의 보고서에 따르면, 수도권 25개 기초지자체 중 음식물 쓰레기 처리 민간 위탁 사업의 61.5%가 수의계약 형태로 체결되었으며, 이 중 43%는 동일 업체와 3회 이상 연속 계약된 사례였습니다. 사업 규모가 수십억 원에 이르는데도 불구하고 공개경쟁이 이뤄지지 않는 것은 명백한 제도 허점이자 감시 사각지대라 할 수 있습니다.

 

 

반복되는 수의계약, 어떤 문제가 실제로 발생하고 있나?

수의계약은 본래 공정한 경쟁이 어려운 특수한 상황에서 행정 효율성을 높이기 위한 보완적 수단입니다. 그러나 이 방식이 반복될 경우, 다음과 같은 심각한 문제들이 나타납니다.

첫째는 공공사업의 투명성 훼손입니다. 동일 업체가 반복적으로 사업을 수행하면서 감사 사각지대에 놓이게 되고, 계약 내용, 원가 구조, 처리 효율성 등에서 제대로 된 검증이 이루어지지 않습니다. 일례로 경기도 내 모 기초지자체의 음식물 처리 위탁업체는 7년 연속 수의계약을 체결하며, 위탁단가를 2배 이상 인상한 사실이 2021년 내부 감사에서 적발되기도 했습니다.

둘째는 폐쇄적 이권 구조 형성입니다. 수의계약이 특정 지역 업체 보호나 행정 연속성을 이유로 고착되면, 외부 신규 업체의 진입은 사실상 차단됩니다. 이는 자원화 기술의 다양성과 서비스 질 향상 기회를 저해할 뿐 아니라, 일정 규모 이상의 사업에서 사실상 담합적 구조가 형성되는 빌미를 제공합니다. 공정거래위원회도 2022년 지방 위탁 사업에 대한 보고서에서 음식물 처리 분야의 경쟁 저하와 입찰 담합 가능성을 우려한 바 있습니다.

셋째는 시민의 비용 부담 증가입니다. 경쟁을 통한 최적의 단가 조정 기회가 사라지면서, 지자체는 동일한 서비스에 더 많은 예산을 지출하고, 그 부담은 궁극적으로 시민의 세금으로 전가됩니다. 처리 단가가 지역별로 2~3배 이상 차이 나는 현상도 이러한 배경에서 기인하며, 이는 자원화 정책의 형평성을 해치는 요소로 작용합니다.

 

 

수의계약을 유도하는 제도적 구조, 무엇이 문제인가?

지방계약법과 폐기물관리법의 구조적 한계도 수의계약의 관행화를 부추기고 있습니다. 현행 「지방계약법 시행령」은 일정 금액(용역은 2천만 원, 공사는 1억 원) 이하는 수의계약이 가능하며, 지방의회나 공무원의 재량이 큰 구조로 설계돼 있습니다. 특히 ‘행정의 연속성’이나 ‘기술 특수성’이라는 모호한 문구는 공개입찰 회피의 논리적 근거로 자주 악용되고 있습니다.

또한, 폐기물처리시설 운영은 「환경부 고시」에 따라 위탁이 가능하나, 위탁 대상자 선정 방식에 대한 세부 가이드라인은 지자체별로 달라 사실상 임의적 적용이 가능한 상태입니다. ‘기술 경험이 많다’ 라거나 ‘시설 접근성이 우수하다’는 이유만으로도 특정 업체를 수의계약으로 계속 선정할 수 있는 여지를 제공합니다.

이와 함께 평가 항목과 배점의 불균형도 문제입니다. 예컨대 A시의 음식물 자원화 위탁 사업 입찰 평가표를 보면, 가격 평가 비중이 20%, 기술·경험 평가가 80%로 구성되어 있어, 사실상 기존 업체에 유리하게 설계된 구조였습니다. 결국 경쟁입찰을 해도 ‘형식적 절차’에 불과한 경우가 많아, 실질적으로는 수의계약 구조를 지속시키는 결과를 낳고 있습니다.

 

 

투명하고 경쟁력 있는 공공 입찰로 전환하려면?

수의계약 중심의 음식물 자원화 사업 구조를 개편하려면 제도적 보완, 계약 투명성 확보, 공정 경쟁 유도라는 세 축에서 접근해야 합니다.

첫째, 지방계약법 시행령 개정 및 가이드라인 강화가 필요합니다. 일정 금액 이하라 하더라도 반복적 위탁이 예상되는 사업(예: 음식물 자원화, 생활폐기물 처리 등)에 대해서는 원칙적으로 제한경쟁 또는 일반경쟁을 우선 적용하고, 수의계약은 최소 기간 또는 예외 사유 제한을 명확히 규정해야 합니다.

둘째, 지자체 평가 항목의 균형화와 외부 평가위원 도입이 필요합니다. 기술 경험 항목에만 치중된 현 구조를 개편하고, 가격, 환경성과, 시민참여도 등 다양한 요소를 반영한 복합 평가 체계로 전환해야 합니다. 특히 외부 전문가, 환경단체, 시민단체가 참여하는 입찰 모니터링 기구를 도입하면 공공성과 신뢰성을 동시에 확보할 수 있습니다.

셋째, 성과 기반의 재계약 조건 설계가 요구됩니다. 예를 들어, 수의계약 업체가 실제 음식물 쓰레기 감량률, 자원화 효율, 배출 민원 감소 등의 지표에서 일정 기준을 달성하지 못할 경우 자동 재계약이 불가능하도록 조건을 설정해야 합니다. 이는 현재 관행처럼 ‘편하게 운영하던 업체에 계속 주는’ 구조를 실질적으로 막을 방법입니다.

 

음식물 자원화 사업의 공정성을 회복하려면

지방자치단체의 음식물 자원화 사업은 단지 쓰레기 처리를 넘어, 환경 정책, 예산 효율성, 행정 투명성 모두에 영향을 주는 핵심 영역입니다. 현재처럼 수의계약이 반복되고, 동일 업체가 사실상 독점 운영하는 구조가 지속된다면, 음식물 쓰레기 문제는 결코 선순환으로 전환되지 못할 것입니다.

공정한 경쟁, 입찰 투명성, 제도 개선을 통해 자원화 사업이 본래 지향해야 할 목표인 환경성과 예산 절감을 동시에 달성해야 합니다. 이를 위해선 행정기관의 의지뿐만 아니라, 시민사회와 언론, 감사기관의 지속적인 관심과 감시도 반드시 필요합니다.

공공성의 가치는 ‘누가 더 잘 처리하느냐’가 아니라, ‘모두가 공정하게 참여할 수 있는 구조를 만드는 것’에서 시작됩니다. 음식물 자원화 사업이 단지 행정의 일부가 아닌, 투명한 지역사회 순환 경제의 모범 사례로 자리 잡기 위해 지금이 바로 구조 개편의 적기입니다.